План на неделю >>
Ваше мнение

Какие возможности создаст система распределения выпускников?

На это вопрос уже ответили посетителей.
Вы можете посмотреть результаты.

интернет конференция

Здесь вы можете обсудить принятые законопроекты, выразить свое мнение, получить комментарий.

ПОДРОБНЕЕ>>
Гостевая книга
Органы местного самоуправления

Ассоциация представительных органов







Научно-консультативный совет

Благотворительный совет нижегородской области





Портал государственной службы

Правовой портал Нормативные правовые акты в Российской Федерации

Общественное обсуждение проекта плана мероприятий Законодательного Собрания Нижегородской области по противодействию коррупции на 2018-2020 годы


http://www.zsno.ru

603082, Нижний Новгород, Кремль, корп. 2



Мониторинг правоприменения закона Нижегородской области от 5 ноября 2014 года № 152-З "Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Нижегородской области"

Скачать текст отчета

Скачать Приложение 1

Скачать приложение 2

Скачать приложение 3

Скачать приложение 4

Скачать приложение 5

О РЕЗУЛЬТАТАХ МОНИТОРИНГА ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ Закона Нижегородской области от 5 ноября 2014 года № 152-З "Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Нижегородской области"

В соответствии с постановлениями Законодательного Собрания от 18.12.2014 № 1608-V "О плане мониторинга правоприменения нормативных правовых актов Нижегородской области, принятых Законодательным Собранием Нижегородской области, на I полугодие 2015 года" и от 25.06.2015 № 1827-V "О плане мониторинга правоприменения нормативных правовых актов Нижегородской области, принятых Законодательным Собранием Нижегородской области, на II полугодие 2015 года", комитет Законодательного Собрания по вопросам государственной власти области и местного самоуправления (далее также – Комитет) в течение 2015 года проводил мониторинг Закона Нижегородской области от 05.11.2014 № 152-З "Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Нижегородской области" (далее также – Закон № 152-З).

Цель проведения мониторинга – определение оценки эффективности действия Закона Нижегородской области от 05.11.2014 № 152-З
"Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Нижегородской области".

Задачи мониторинга Закона № 152-З

1. Определение соответствия Закона области № 152-З законодательству Российской Федерации в сфере организации местного самоуправления.

2. Изучение практики применения и реализации органами местного самоуправления положений Закона № 152-З, в том числе необходимости и достаточности правового регулирования организации местного самоуправления в Нижегородской области.

3. Изучение законодательства и правоприменительной практики других субъектов Российской Федерации по законодательному регулированию вопросов организации местного самоуправления и реализации федерального законодательства, касающегося организации местного самоуправления.

4. Выявление проблемных вопросов, препятствующих более эффективной реализации Закона области № 152-З.

5. Определение степени эффективности, установленной Законом
№ 152-З, модели формирования органов местного самоуправления Нижегородской области.

6. Выработка рекомендаций для повышения эффективности реализации и применения Закона области № 152-З.

 I. Краткая характеристика предмета регулирования
Закона Нижегородской области "Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Нижегородской области",
основания проведения мониторинга

 1. Краткая характеристика предмета регулирования Закона.

 В рамках решения задач, обозначенных Президентом Российской Федерации в декабре 2013 года в послании Федеральному Собранию, в мае 2014 года законодательно оформлен новый этап муниципального строительства в Российской Федерации.

Концептуальной основой нового этапа муниципального строительства явилось существенное повышение роли субъектов Российской Федерации в организации местного самоуправления на своих территориях, что отвечает природе и правовым основам федеративного государства.

Его базовым законом являлся Федеральный закон от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 263 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон № 136-ФЗ).

Федеральный закон № 136-ФЗ направлен на уточнение общих принципов организации местного самоуправления в целях приближения муниципальной власти к населению, повышения эффективности ее работы по обеспечению жизнедеятельности населения, укрепления власти на местах.

Указанным законом внесено ряд изменений в законодательство о местном самоуправлении, ключевыми из которых является:

- создание, в случае принятия субъектом Российской Федерации, соответствующего закона, в городских округах двухуровневой модели организации местного самоуправления. С этой целью вводится два новых вида муниципальных образований – городской округ с внутригородским делением и внутригородской район. Определяется перечень вопросов местного значения соответствующих муниципальных образований.

В связи с введением новых видов муниципальных образований предусматривается дополнение перечня возможных преобразований муниципальных образований, определяются особенности процедуры объединения и разделения внутригородских районов, присоединения поселения к городскому округу с внутригородским делением и порядок выделения из него.

- расширение сферы правового регулирования субъектом Российской Федерации вопросов организации местного самоуправления на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

В частности, субъекты Российской Федерации наделяются полномочиями: по определению порядка формирования, полномочий, сроков полномочий, подотчетности, подконтрольности органов местного самоуправления, по изменению статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа c внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа c внутригородским делением; по установлению критериев деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы; по образованию внутригородских муниципальных образований (внутригородских районов); по определению численности депутатов представительного органа городского округа с внутригородским делением и внутригородского района, а также иных вопросов организации и деятельности указанных органов; по перераспределению полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации (за исключением ряда полномочий органов местного самоуправления, обеспечивающих конституционный принцип самостоятельности муниципальных образований) и др.

Более подробно следует остановиться на определении структуры и порядка формирования органов местного самоуправления в связи с изменениями федерального законодательства.

Федеральный закон № 136-ФЗ предусмотрел 2 варианта формирования представительного органа муниципального района в соответствии с законом субъекта Российской Федерации:

1) делегирование – представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.

Законом субъекта Российской Федерации и в соответствии с ним уставом муниципального района и уставами поселений может быть установлена норма представительства поселений, входящих в состав муниципального района, в представительном органе данного муниципального района исходя из численности населения поселения. При этом норма представительства одного поселения, входящего в состав муниципального района, не может превышать одну треть от установленной численности представительного органа указанного муниципального района.

2) прямые выборы – представительный орган муниципального района может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.

Подобные варианты формирования представительного органа и ранее предусматривались в Федерального законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ
"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также – Федеральный закон № 131-ФЗ) (за исключением делегирования по квоте, исходя из численности населения поселения).

Вторые существенные изменения произошли в части определения порядка избрания главы муниципального образования.

Согласно Федеральному закону № 136-ФЗ глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования:

1) избирается на муниципальных выборах (в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек глава муниципального образования избирается на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и исполняет полномочия главы местной администрации) и возглавляет местную администрацию;

2) избирается на муниципальных выборах и входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя (глава администрации муниципального образования назначается по конкурсу);

3) избирается представительным органом муниципального образования из своего состава и исполняет полномочия его председателя;

4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации, за исключением случаев, когда в сельских поселениях глава избирается на муниципальных выборах или представительным органом из своего состава, при этом одновременно исполняет полномочия главы местной администрации и председателя представительного органа.

Таким образом, Федеральным законом № 136-ФЗ за органами государственной власти субъектов Российской Федерации закреплены новые полномочия по регулированию законами субъектов Российской Федерации вопросов организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Кроме того, согласно части 2 статьи 4 Федерального закона № 136-ФЗ в течение шести месяцев со дня вступления в силу указанного Федерального закона (не позднее 27 ноября 2014 года) должны быть приняты законы субъектов Российской Федерации, предусмотренные частью 4 статьи 35 и частью 2 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ. Указанными нормами Федерального закона № 131-ФЗ предусматривается регулирование законом субъекта Российской Федерации (в рамках возможностей, предоставленных соответствующими нормами Федерального закона № 131-ФЗ) способа формирования представительного органа муниципального района, а также порядка избрания и основных полномочий главы муниципального образования.

Переходными положениями Федерального закона № 136-ФЗ установлен также срок (в течение трех месяцев со дня вступления в силу законов субъектов Российской Федерации), в течение которого уставы городских округов, муниципальных районов, городских поселений приводятся в соответствие с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ и закона субъекта Российской Федерации.

Исполняя требования Федерального закона № 136-ФЗ Законодательным Собранием Нижегородской области (далее также – Законодательное Собрание) 30 октября 2014 года принят Закон Нижегородской области "Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Нижегородской области".

Следует отметить, что распоряжением Правительства Нижегородской области от 30.06.2014 № 1168-р была создана рабочая группа по подготовке проекта закона Нижегородской области "Об организации местного самоуправления в Нижегородской области", под председательством заместителя Губернатора, заместителя Председателя Правительства Нижегородской области, в состав которой входили также представители федеральных органов исполнительной власти, Правительства Нижегородской области, Законодательного Собрания, органов местного самоуправления, общественных организаций.

По результатам многочисленных обсуждений была выработана концепция, которая реализует основные положения Федерального закона
№ 136-ФЗ, и отражена в итоговом документе, принятом Законодательным Собранием.

Предметом регулирования Закона № 152-З являются правоотношения, регулирующие отдельные вопросы организации местного самоуправления в Нижегородской области.

Закон № 152-З определяет порядок формирования, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области, за исключением муниципального образования город Нижний Новгород.

Законом № 152-З, исходя из исторически сложившейся организации местного самоуправления в Нижегородской области, были сохранены территориальные основы организации местного самоуправления. Состав муниципальных образований Нижегородской области остался прежним: городское или сельское поселение, муниципальный район и городской округ.

Введенные Федеральным законом № 136-ФЗ два новых вида муниципальных образований в условиях отсутствия одновременно соответствующих изменений бюджетного и налогового законодательства  могли привести к разногласиям по решению вопросов местного значения между местными уровнями по финансовым вопросам, в том числе формированию местных бюджетов, а также к дестабилизации местной власти.

Кроме того, с 2005 года в Нижегородской области имеется тенденция на сокращение муниципальных образований Нижегородской области. Начиная с 2005 года до середины 2009 года в Нижегородской области насчитывалось 662 муниципальных образования, в том числе: 4 городских округа, 48 муниципальных районов, 610 поселений – 78 городских и 532 сельских. Наличие большого количества поселений показало свою неэффективность (конфликтные ситуации между уровнями власти, низкая управляемость территориями, распыление денежных средств, кадров, и т.д.), в связи с чем было принято решение по объединению поселений, в том числе по созданию городских округов на базе существующих муниципальных районов. Сегодня количество муниципальных образований Нижегородской области сократилось более чем в полтора раза – с 662 до 389.

Поэтому было принято решение не применять введенные Федеральным законом № 136-ФЗ виды муниципальных образований "внутригородские районы" и "городской округ с внутригородским делением" в Нижегородской области.

По способу формирования представительного органа муниципального района Законом № 152-З установлен способ формирования Земских собраний муниципальных районов - путем делегирования из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.

Однако "традиционным" для Нижегородской области способом формирования Земских собраний являлось избрание районных депутатов на муниципальных выборах. Он применялся до принятия Закона № 152-З в 29 из 42 муниципальных районов Нижегородской области.

В 13 муниципальных районах (Балахнинском, Богородском, Большемурашкинском, Вадском, Варнавинском, Воротынском, Гагинском, Дивеевском, Кстовском, Лысковском - с 2010 года, Ветлужском – с 2011 года, Сосновском, Перевозском – с 2012 года) представительные органы местного самоуправления сформированы путем делегирования из глав и депутатов представительных органов поселений. С 2015 года в Володарском районе поселениями также было инициировано формирование Земского собрания таким же образом.

Учитывая имеющийся опыт формирования представительных органов
и его преимущества (приближение представительного органа и его членов к реальным проблемам территорий, рост статуса депутатов и глав сельских поселений, учет интересов населения каждого из поселений в равной степени, увеличение степени самостоятельности поселений, тесное взаимодействие между районной и поселковой властями, исключение финансовых затрат на проведение муниципальных выборов, отсутствие политических рисков, связанных с проведением общерайонных выборов депутатов Земских собраний и т.п.), предложено установить данный способ формирования - путем делегирования во всех муниципальных районах Нижегородской области.

По способу избрания главы муниципального образования предложено сохранить, установленный в большинстве действующих уставах муниципальных образований, определив единственный для всех способ избрания главы муниципального образования – из числа депутатов представительного органа, за исключением ограничений, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ (данная модель избрания главы муниципального образования до принятия Закона № 152-З была реализована в большинстве из 410 муниципальных образований Нижегородской области).

Таким образом, в Законе № 152-З нашли отражение следующие основные аспекты организации местного самоуправления в Нижегородской области.

1. Депутаты представительного органа поселения, депутаты представительного органа городского округа избираются по одномандатным избирательным округам, образуемым на основе средней нормы представительства избирателей.

Представительный орган муниципального района формируется из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. Однако в отдельных поселениях должна быть установлена увеличенная норма представительства в зависимости от численности населения.

2. Глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава путем открытого голосования, и исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования (за исключением избрания главы сельского поселения, в котором в соответствии с уставом данного муниципального образования предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования).

Глава муниципального образования избирается на первом заседании представительного органа муниципального образования, но не позднее 30 дней со дня избрания (формирования) представительного органа муниципального образования в правомочном составе.

3. Главой местной администрации является лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности.

4. Срок полномочий представительного органа муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах, составляет пять лет.

Срок полномочий главы муниципального образования устанавливается уставом муниципального образования и должен соответствовать сроку полномочий представительного органа муниципального образования.

Следует отметить, что вышеуказанная организация местного самоуправления была и ранее закреплена в уставах большинства муниципальных образований Нижегородской области.

Законом № 152-З по аналогии с Федеральным законом № 136-ФЗ также установлены сроки приведения уставов муниципальных образований Нижегородской области (в течение трех месяцев со дня принятия закона) в соответствие с требованиями Закона № 152-З и Федерального закона
№ 131-ФЗ.

 2. Основания проведения мониторинга.

 Основаниями проведения мониторинга является реализация органами местного самоуправления положений Закона № 152-З и формирование органов местного самоуправления в соответствии с данным законом после муниципальных выборов 13 сентября 2015 года.

Кроме того, проведение мониторинга Комитетом обусловлено также проведением в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 28.08.2014 № 1658-р "Об утверждении плана мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2015 год" федерального мониторинга правоприменения по вопросу организации местного самоуправления (в части действия Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации).

II. Источники, объем и содержание полученной информации

В целях проведения мониторинга распоряжением Председателя Законодательного Собрания от 10 февраля 2015 года № 20р сформирована рабочая группа, в состав которой вошли заместитель председателя Законодательного Собрания, депутаты Законодательного Собрания – члены комитета, депутаты Законодательного Собрания – представители фракций политических партий, представители государственно-правового управления аппарата Законодательного Собрания, Правительства Нижегородской области, Прокуратуры области, Главного управления Министерства юстиции по Нижегородской области, органов местного самоуправления Нижегородской области, Совета муниципальных образований Нижегородской области, Научно-консультативного совета при Законодательном Собрании.

Рабочая группа за 2015 год провела 3 заседания в соответствии с планом мероприятий определила направления мониторинга, рассмотрела поступившие материалы о реализации Закона области № 152-З, изучила опыт субъектов Российской Федерации о реализации ими Федерального закона
№ 136-ФЗ, обозначила проблемные вопросы, подвела итоги мониторинга правоприменения данного Закона.

В ходе мониторинга исследованы источники официальной информации о реализации субъектами Российской Федерации Федерального закона
№ 136-ФЗ, о реализации Закона области № 152-З органами местного самоуправления путем внесения изменений в уставы муниципальных образований от Главного управления Минюста России по Нижегородской области, от органов местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области, о формировании органов местного самоуправления после муниципальных выборов 13 сентября 2015 года от Правительства Нижегородской области.

В рамках мониторинга проведена повторная правовая экспертиза государственно-правовым управлением аппарата Законодательного Собрания, Главным управлением Минюста России по Нижегородской области.

Информационно-аналитическим управлением аппарата Законодательного Собрания представлена информация о реализации субъектами Российской Федерации Федерального закона от 27.05.2014
№ 136-ФЗ, о принятых законах в субъектах Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом № 136-ФЗ (в разрезе федеральных округов).

Также исследована информация, полученная в рамках проведенных парламентских слушаний Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, по теме "Вопросы реализации Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и задачи совершенствования муниципального строительства".

 

1. Реализация субъектами Российской Федерации Федерального закона № 136-ФЗ. Итоги муниципальной реформы 2014 года.

 

Как уже ранее отмечено, в 2014 году, прошедшим под знаком
150-летия российского земства, был законодательно оформлен новый этап муниципального строительства в Российской Федерации. Его базовым законом стал Федеральный закон № 136-ФЗ.

Во исполнение его требований должны быть законодательно закреплены порядок формирования или избрания представительных органов муниципальных районов, а также порядок избрания глав муниципальных образований.

Соответствующие законы субъектов Российской Федерации должны были быть приняты не позднее 27 ноября 2014 года.

Исходя из содержания информации, подготовленной Союзом Российских городов[1], по итогам муниципальной реформы 2014 года субъекты Российской Федерации стимулировали массовый переход к формированию представительных органов районов путем делегирования.

Так, по состоянию на 1 мая 2014 года в абсолютном большинстве субъектов РФ в муниципальных районах представительные органы формировались на основе прямых выборов, и только в 285 из 1815 муниципальных районов – путем делегирования.

После принятия законов субъектов Российской Федерации в реализацию Федерального закона № 136-ФЗ такой подход становится для муниципальных образований обязательным в 26 регионах, еще 8 регионов его обязательное использование закрепили для некоторых муниципальных районов (от 1 до 6, Московская область – для большинства районов 11 из 19).

Использование в качестве обязательного правила механизма прямых выборов депутатов муниципальных районов закрепила значительное число регионов (36 из 82).

12 субъектов сохранили за муниципальными образованиями право самостоятельно определять порядок формирования представительных органов районов, в их числе субъект Приволжского федерального округа (Чувашская Республика).

Анализ субъектов Российской Федерации обнаруживает тенденцию к отказу от прямых выборов глав муниципальных образований и переходу к их избранию из числа депутатов представительных органов.

Прямые выборы были закреплены в качестве обязательного правила только в 5 субъектах Российской Федерации, еще в 6 регионах этот способ выборов был утвержден для всех муниципальных образований за некоторыми исключениями.

В то же время, обязательность избрания глав из состава депутатов закреплена в 28 регионах, а еще в 7-ми это правило действует за рядом изъятий.

Наиболее многочисленная группа субъектов Российской Федерации (32 региона) установила различные модели для разных муниципальных образований (чаще всего определяя конкретные модели для каждого типа муниципальных образований).

Только 5 субъектов Российской Федерации оставило право выбора порядка избрания главы за самим муниципальным образованием.

Некоторые субъекты Российской Федерации отказались от прямых выборов главы муниципальных образований уже в 2014 году вследствие региональных законов, принятых на основе Федерального закона № 136-ФЗ (приложение 1).

Следует отметить, что вышеуказанная информация несколько расходится с результатами мониторинга, проводимого Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и местному самоуправлению (приложение 2).

Таким образом, учитывая изменения, внесенные Федеральным законом № 136-ФЗ, на территории субъекта Российской Федерации возможна реализация одной или нескольких моделей системы организации местного самоуправления[2]:

модель I – глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию (в этом случае председатель представительного органа избирается депутатами из своего состава);

модель II – глава муниципального образования избирается депутатами представительного органа из своего состава и исполняет обязанности его председателя (в этом случае глава местной администрации назначается представительным органом муниципального образования по итогам конкурса);

модель III – глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган (в этом случае глава местной администрации назначается представительным органом муниципального образования по итогам конкурса).

Порядок избрания главы муниципального образования и его место в системе органов местного самоуправления может быть установлен, а впоследствии изменен законом субъекта Российской Федерации для любых конкретных (перечисленных поименно) муниципальных образований, либо для всех муниципальных образований в пределах субъекта Российской Федерации, либо дифференцированно по видам (типам) муниципальных образований (с поименным перечислением исключений из общего правила, либо без такового).

Далее схематично представлено использование моделей организации местного самоуправления в зависимости от вида муниципального образования.

Городские округа

В абсолютном большинстве субъектов Российской Федерации
(64 субъекта Федерации – 77%) в городских округах – центрах этих субъектов Федерации установлена модель II системы организации местного самоуправления, то есть – глава муниципального образования избирается депутатами представительного органа из своего состава и исполняет обязанности его председателя (в этом случае глава местной администрации назначается представительным органом муниципального образования по итогам конкурса).

Следует отметить, что данная модель II использовалась и до принятия соответствующих региональных законов в большинстве субъектов Российской Федерации для их центров.

 

Модели системы организации местного самоуправления в городских округах – центрах субъектов Федерации[3] 

 Четыре субъекта Российской Федерации (Республика Бурятия, Амурская и Воронежская области, Ханты-Мансийский автономный округ) предоставили полную свободу выбора модели для своих муниципальных образований, которая определяется их уставом. При этом, если в Воронеже остались прямые выборы градоначальника (модель I), то в Улан-Уде и Ханты-Мансийске – модель II.

 В 54 субъектах Российской Федерации система организации местного самоуправления во всех городских округах соответствует модели II (66% от общего количества субъектов без учета трех городов федерального значения), в 13 субъектах Российской Федерации - соответствует модели I, что составляет 16%, в 11 субъектах Российской Федерации возможны несколько моделей, что составляет 13%, и в 4 субъектах России модель определяется уставом муниципального образования (5%).

 Модели системы организации местного самоуправления в городских округах

 Муниципальные районы

Главы муниципальных районов в большинстве субъектов Федерации также будут избираться их представительными органами (без учета трех городов федерального значения).

Модель I установлена в 15 субъектах Российской Федерации, т.е. население избирает глав муниципальных образований (18% от общего количества субъектов).

Модель II (только эта модель) установлена в 54 субъектах Российской Федерации (66%).

В 8 субъектах для каждого муниципального района в соответствующем региональном законе установлена своя модель (в основном – I или II, в Московской области установлены все три модели) (10%).

В 5 субъектах Российской Федерации модель определяется уставом муниципального района (Республика Бурятия, Амурская и Воронежская области, Ханты-Мансийский автономный округ, в Магаданской области данная модель предусмотрена только для муниципальных районов) (6%).

 Модели системы организации местного самоуправления в муниципальных районах

 Городские и сельские поселения

Доминирование модели II системы организации местного самоуправления чуть менее заметно на уровне городских поселений (без учета трех городов федерального значения).

Хотя в большинстве субъектов Российской Федерации установлена модель II (49 субъектов Федерации), уже в 19 субъектах населению отводится большая роль при формировании местных органов власти городских поселений и установлена модель I.

В 9 субъектах Российской Федерации для каждого конкретно городского поселения установлено несколько вариантов моделей, в большинстве субъектов это либо модель I, либо модель II (только в Московской области либо модель II, либо модель III).

В 5 субъектах Российской Федерации региональные законодатели предоставили свободу местным органам власти по выбору модели системы организации местного самоуправления (модель определяется уставом городского поселения). А именно, помимо четырех субъектов (Республика Бурятия, Амурская и Воронежская области, Ханты-Мансийский автономный округ), добавилась Республика Северная Осетия – Алания, в которой такая свобода предусмотрена только для городских поселений.

 Модели системы организации местного самоуправления в городских поселениях

 Относительно сельских поселений Федеральный закон № 131-ФЗ в его обновленной редакции предусматривает возможность, на усмотрение местных органов власти, совмещения полномочий главы представительного органа и местной администрации. Поэтому однозначно определить какую модель установили региональные законодатели в том или ином субъекте Российской Федерации не всегда представляется возможным. Примерно в половине субъектов Федерации главы сельских поселений избираются из состава представительных органов сельских поселений, а в другой – на муниципальных выборах.

Таким образом, в большинстве субъектов Российской Федерации для городских округов, муниципальных районов и городских поселений установлена модель II системы организации местного самоуправления. Избрание главы муниципального образования все больше стали доверять не населению, а депутатам представительного органа. Руководить администрацией в этом случае будет уже не избранный жителями глава, а назначенный по итогам конкурса "сити-менеджер".

Подобная модель II организации местного самоуправления установлена и во всех регионах Приволжского федерального округа (Приложение 3).

 2. Информация о ходе государственной регистрации Главным управлением Минюста России по Нижегородской области муниципальных актов, вносящих изменения в уставы муниципальных образований Нижегородской области, и направленных на их приведение в соответствие с требованиями Закона № 152-З и федерального законодательства.

 В соответствии с переходными положениями Закона № 152-З уставы муниципальных образований Нижегородской области должны быть приведены в течение трех месяцев в соответствии с положениями Закона
№ 152-З со дня вступления в силу данного Закона, то есть до февраля 2015 года.

В связи с этим в рамках мероприятий по мониторингу Закона № 152-З, а также в связи с запросом Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, обусловленного, в том числе обобщением опыта субъектов Российской Федерации о реализации регионами Федерального закона № 136-ФЗ Комитетом подготовлен запрос информации Главного управления Минюста России по Нижегородской области (далее также – Главное управление) о ходе государственной регистрации муниципальных актов, вносящих изменения в уставы муниципальных образований Нижегородской области, и направленных на их приведение в соответствие с требованиями Закона № 152-З и федерального законодательства. Поскольку срок приведения уставов муниципальных образований был установлен три месяца (декабрь, январь, февраль), то информация ожидалась в два этапа: до 14 января и 27 февраля 2015 года.

Следует отметить, что по состоянию на 01.01.2015 в Нижегородской области было образовано 410 муниципальных образований, из них 10 городских округов, 42 муниципальных района, 63 городских поселения, 295 сельских поселений, уставы которых необходимо привести в соответствие с требованиями Закона № 152-З.

Так, по представленной информации Главным управлением на 12.01.2015,  на государственную регистрацию поступило 87 муниципальных актов, вносящих изменения в уставы муниципальных образований Нижегородской области (3 городских округа, 32 муниципальных района, 11 городских поселений, 41 сельское поселение), т.е. около 21%.

Из 87 муниципальных актов государственную регистрацию прошли только 3 муниципальных акта (1 – городской округ Семеновский, 2 – Афонинский сельсовет Кстовского муниципального района, Валковский сельсовет Лысковского муниципального района), по одному 1 муниципальному акту (р.п. Смолино Володарского муниципального района) принято решение о возврате документов с государственной регистрации.

На отчетную дату на рассмотрении Главного управления находилось 83 муниципальных акта.

Таким образом, на 12.01.2015 уставы 406 из 409[4] муниципальных образований Нижегородской области были не приведены в соответствие с требованиями действующего законодательства Нижегородской области.

Уже через 1,5 месяца (по состоянию на 20.02.2015) количество зарегистрированных муниципальных актов возросло до 303-х актов.

Данный темп приведения уставов муниципальных образований связан с внесением изменений в Закон № 152-З, касающихся "ускорения" процесса приведения уставов муниципальных образований Нижегородской области (см. пункт 2 раздела III отчета).

Были зарегистрированы изменения в уставы 9 городских округов, всех 42 муниципальных районов, 63 городских поселений и 189 сельских поселений.

На отчетную дату оставались не приведенными в соответствие с требованиями Закона № 152-З 106 уставов сельских поселений, входящих в состав Уренского (13), Городецкого, Шатковского (по 9), Сосновского (8), Ветлужского (7), Арзамасского, Большеболдинского, Бутурлинского, Воротынского, Чкаловского (по 5), Ардатовского, Варнавинского (по 4), Балахнинского, Богородского, Вачкого, Лысковского (по 3), Вознесенского, Дальнеконстантиновского, Кстовского, Починковского, Тонкинского (по 2), Володарского, Гагинского, Ковернинского, Сеченовского, Шарангского
(по 1), муниципальных районов.

Работа Главного управления по регистрации муниципальных актов во исполнение положений Закона проходила в два этапа:

- рассмотрение проектов уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в них;

- регистрация уставов и актов о внесении изменений в них.

По состоянию на 27.04.2015 Главным управлением зарегистрировано уже 388 муниципальных правовых актов муниципальных образований Нижегородской области, направленных на приведение уставов в соответствие с положениями регионального законодательства.

Следует отметить, что городские округа, муниципальные районы и городские поселения Нижегородской области привели свои уставы в установленный федеральным и региональным законодательством срок (до 18 февраля 2015 года).

Не приведенными на вышеуказанную дату оставались 21 устав сельских поселений, входящих в состав Ветлужского (7), Сосновского (5), Варнавинского (4), Ардатовского, Воротынского, Лысковского, Навашинского, Чкаловского (по 1) муниципальных районов.

На момент подведения итогов мониторинга остается не приведенным в соответствие с Законом № 152-З только 1 устав Макарьевского сельсовета Ветлужского муниципального района (находится на регистрации).

 3. Информация органов местного самоуправления о реализации Закона № 152-З.

 Одним из источников информации, полученной в ходе мониторинга, являлась информация органов местного самоуправления о реализации Закона № 152-З, которая содержала в себе количество депутатов представительного органа, установленную уставом норму представительства поселений в представительном органе муниципального района, сроки полномочий, установленные в отношении главы муниципального образования, представительного органа, главы администрации.

 1) Количество депутатов и норма представительства поселений в муниципальном районе

По результатам анализа представленной информации установлено, что в соответствии с частью 3 статьи 3 Закона № 152-З, касающейся нормы представительства поселений, входящих в состав муниципального района, в 28 муниципальных районах была установлена единая норма представительства поселений, а в 14 муниципальных районах – в отдельных поселениях в зависимости от численности поселения (приложение 4).

Согласно Закону № 152-З норма представительства поселений, входящих в состав муниципального района, в представительном органе данного муниципального района исходя из численности населения поселения:

1) свыше 10000 человек - увеличивается на одного депутата;

2) свыше 30000 человек - увеличивается на двух депутатов;

3) свыше 50000 человек - увеличивается на трех депутатов.

 Так, норма представительства 15 городских поселений увеличена, исходя из численности населения, в 13 муниципальных районах (Ардатовский, Балахнинский, Богородский, Володарский, Городецкий, Кстовский. Кулебакский, Лукояновский, Лысковский, Павловский, Сергачский, Уренский, Чкаловский), и 2 сельских поселений в
2 муниципальных районах (Володарский, Починковский).

Также выявлены следующие особенности изложения в уставах муниципальных районов нормы представительства поселений.

Так, уставом Городецкого муниципального района не установлено точное количество депутатов представительного орган, норма представительства поселений предусматривает "1 глава +1 депутата", с учетом случаев, предусмотренных частью 3 статьи 3 Закона области             № 152-З".

Уставом Лукояновского муниципального района установлено 25 депутатов, а норма представительства поселений определена: "1 глава +2 депутата", за исключением случаев городского поселения город Лукоянов, где норма "1 глава +3 депутата". Подобное изложение предусмотрено и в уставе Починковского муниципального района: установлено 19 депутатов, а норма представительства поселений предусматривает "1 глава + 1 депутат", за исключением случаев Починковского сельсовета Починковского муниципального района.

По сравнению с численностью депутатов, установленной до принятия Закона № 152-З, учитывая норму представительства, численность депутатов представительных органов муниципальных районов увеличилась в 18 муниципальных районах (43% от общего количества районов), уменьшилась в 10 муниципальных районах (24 % от общего количества районов), осталась без изменений в 14 муниципальных районах (33 % от общего количества районов).

Общее количество депутатов муниципальных районов после принятия Закона № 152-З сократилось почти на 2% (с 896 до 879).

 2) Сроки полномочий органов местного самоуправления

Запрос в органы местного самоуправления также предусматривал информацию о сроках полномочий, установленных в отношении главы муниципального образования, представительного органа, главы администрации. Аналогичная информация ожидалась и от Главного управления Минюста России по Нижегородской области, но только в отношении муниципальных районов и городских округов по состоянию на 2 полугодие 2015 года.

Муниципальные районы

По анализу информации[5] можно сделать вывод, что в 15 муниципальных образований срок полномочий главы муниципального района 5 лет установлен в 10 муниципальных районах (26% от общего количества муниципальных районов); не установлен (не определен) календарно (38% от общего количества муниципальных районов); и в 14 муниципальных районах применяются иные формулировки регламентации сроков главы муниципального района (36% от общего количества муниципальных районов), связанных со сроками полномочий представительного органа муниципального района в разных интерпретациях (диаграмма 1).

 В отношении сроков полномочий представительных органов муниципальных районов анализ показал, что в большинстве муниципальных районов сроки не установлены (85% от общего количества муниципальных районов); в 5 районах срок представительного органа муниципального района составляется 5 лет (13% от общего количества муниципальных районов); и в Уставе Большемурашкинского района срок полномочий имеет отсылочную норму на законодательство Нижегородской области (диаграмма 2).

Сроки полномочий главы администрации установлены 5 лет в 37 муниципальных района, и только в двух районах (Большеболдинский и Краснобаковский) сроки полномочий главы муниципального района имеют отсылочную норму на сроки полномочий представительного органа муниципального района (диаграмма 3).

 Исходя из представленной информации можно сделать вывод об отсутствии единого подхода к изложению сроков полномочий, установленных в отношении главы муниципального образования, представительного органа, главы администрации муниципальных районов, что является одной из проблемных вопросов, выявленных в ходе мониторинга Закона № 152-З (см. пункт 2 раздела III отчета).

 Городские округа

В городских округах срок полномочий главы муниципального образования в соответствии с уставом установлен:

1) 5 лет (Арзамас, Бор, Дзержинск, Первомайск, Сокольский, Шахунья);

2) на срок полномочий представительного органа (Выкса, Нижний Новгород, Саров, Семеновский);

Срок полномочий представительного органа установлен:

- 5 лет (Арзамас, Бор, Выкса, Дзержинск, Нижний Новгород, Первомайск, Саров, Шахунья, Семеновский, Сокольский)

Контракт с главой администрации заключается на срок:

1) полномочий представительного органа, принявшего решение о назначении лица на должность главы администрации (до дня начала работы представительного органа нового созыва), но не менее чем на 2 года (Арзамас, Бор, Выкса, Дзержинск, Нижний Новгород, Первомайск, Саров, Шахунья, Семеновский);

2) 5 лет (Сокольский).

 Сроки полномочий органов местного самоуправления городских и сельских поселений не требовали изменения.

 4. О формировании органов местного самоуправления в соответствии с Законом № 152-З после муниципальных выборов, прошедших в единый день голосования 13 сентября 2015 года.

 Во всех 389[6] муниципальных образованиях Нижегородской области сформированы органы местного самоуправления.

1) Представительные органы муниципальных образований

1. Согласно части 1 статьи 3 Закона № 152-З представительный орган поселения, городского округа избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

 Всего (на 01.12.2015) представительных органов муниципальных образований Нижегородской области – 389, из них:

городских Дум, Советов депутатов городских округов – 13;

Земских собраний муниципальных районов – 39

поселковых Советов, Городских Дум городских поселений – 54;

сельских Советов сельских поселений – 283.

 По итогам выборов 13 сентября 2015 года выборы в представительные органы поселений и городских округов прошли в 208 муниципальных образованиях Нижегородской области, в том числе:

- представительные органы 200 поселений – 44 городских и 156 сельских;

- представительные органы 8 городских округов (Арзамас, Бор, Дзержинск, Нижний Новгород, Саров, Кулебаки, Навашино, Чкаловск).

 Выборы в представительные органы городских округов города Выкса, Семеновский пройдут в 2016 году, города Первомайск, Шахунья пройдут в 2017 году, городского округа Сокольский – в 2019 году.

Выборы в представительные органы 5 поселений пройдут в 2017 году (3 поселения Ардатовского, 1- Гагинского, 1 – Кстовского районов), в 2018 году пройдут в 8 поселениях Перевозского района.

 На 01.12.2015 установленное число депутатов представительных органов муниципальных образований Нижегородской области – 4612, в том числе депутатов (Диаграмма 4):

городских Дум, Советов депутатов городских округов – 348 (7,5%);

Земских собраний муниципальных районов – 812 (17,6%);

поселковых Советов, Городских Дум городских поселений – 685
(14,9 %);

сельских Советов сельских поселений – 2767 (60%).

 С 2008 года можно проследить динамику изменений численного состава депутатов, обусловленную прошедшими процессами укрупнения муниципальных образований и изменениями организации местного самоуправления на районном уровне.

В сравнении с 2008 годом, с 2014 годом (т.е. до принятия Закона
№ 152-З) количество депутатов уменьшилось на 33%, на 2%  соответственно (диаграмма 5).

  Основная масса представительных органов имеет установленную численность менее 20 депутатов – 354 (91%), от 20 до 29 депутатов – 29 (7,5%) муниципальных образований, свыше 30 – 6 (1,5%) муниципальных образований (городские округа Дзержинск – 36, Нижний Новгород – 47, Саров – 34, Семеновский – 30; Кстовский, Уренский муниципальные районы – по 31), при этом более 50 депутатов не предусмотрено ни в одном муниципальном образовании Нижегородской области (диаграмма 6).

 В соответствии с частью 2 статьи 3 Закона № 152-З представительный орган муниципального района формируется из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава.

Напомним, что до принятия Закона № 152-З, предусматривающего переход на способ формирования представительных органов муниципальных районов, в Нижегородской области уже были сформированы данной способом 13 муниципальных районов (с 2010 года - Балахнинский, Богородский, Большемурашкинский, Вадский, Варнавинский, Воротынский, Гагинский, Дивеевский, Кстовский, Лысковский; с 2011 года – Ветлужский, с 2012 года – Перевозский, Сосновский).

Из 39 муниципальных районов сформированы Земские собрания после выборов 2015 года в 24 муниципальных районах (Ардатовский, Арзамасский, Большеболдинский, Бутурлинский, Вачский, Вознесенский, Володарский, Воскресенский, Городецкий, Дальнеконстантиновский, Княгининский, Краснобаковский, Краснооктябрьский, Лукояновский, Павловский, Починковский, Сергачский, Сеченовский, Спасский, Тонкинский, Тоншаевский, Уренский, Шарангский, Шатковский муниципальные районы).

Формирование Земских Собраний 2-х муниципальных районов (Ковернинский и Пильнинский) произойдет в том же порядке в 2017 и 2018 годах соответственно.

Представительные органы муниципальных районов сформированы с соблюдением нормы представительства поселений в муниципальных районах при делегировании главы и депутатов поселений в состав муниципального района (Приложение 4).

 2) Главы муниципальных образований

В соответствии с частью 1 статьи 4 Закона № 152-З главы всех муниципальных образований избираются представительным органом муниципального образования из своего состава путем открытого голосования.

Глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования (за исключением сельских поселений, где главы совмещают полномочия председателя представительного органа и главы администрации).

 На 01.12.2015 всего глав муниципальных образований 389, из них:

городских округов – 13

муниципальных районов – 39

городских поселений – 54

сельских поселений – 283

 Из 389 глав муниципальных образований в настоящее время:

2 - избраны населением (Пильнинский район – срок полномочий заканчивается в 2018 году, Ковернинский район - срок полномочий заканчивается в 2020 году);

387 - избираются представительным органом из своего состава.

 По результатам муниципальных выборов 2015 года избрание главы муниципального образования состоялось (диаграммы 7, 8):

в 7 городских округах (город Бор, город Дзержинск, город Кулебаки, Навашинский, город Нижний Новгород, город Саров, город Чкаловск);

в 35 муниципальных районах Ардатовский, Арзамасский, Богородский Большеболдинский, Бутурлинский, Вадский, Варнавинский, Вачский, Ветлужский, Вознесенский, Володарский, Воротынский, Воскресенский, Гагинский, Городецкий, Дальнеконстантиновский, Дивеевский, Княгининский, Ковернинский, Краснобаковский, Краснооктябрьский, Кстовский, Лукояновский, Лысковский, Павловский, Починковский, Сергачский, Сеченовский, Сосновский, Спасский, Тонкинский, Тоншаевский, Уренский, Шарангский, Шатковский муниципальные районы.

в 44 городских поселениях;

156 сельских поселениях.

 На 01.12.2015 из 389 глав муниципальных образований:

исполняются полномочия председателя представительных органов, в том числе:

городских округов - 13

муниципальных районов – 39

городских поселений - 54

сельских поселений - 207

 одновременно совмещают полномочия председателя представительного органа и главы администраций

сельских поселений – 76 (27% от общего количества сельских поселений)

 Из 37 муниципальных районов, сформированных путем делегирования,

в 29 - глава муниципального района замещает должность депутата поселения (4 городского и 25 сельского поселений);

в 8 - глава муниципального района замещается должность главы сельского поселения (Вачский, Володарский, Дивеевский, Краснооктябрьский, Кстовский, Лукояновский, Перевозский, Сосновский муниципальные районы) (Диаграмма 9).

 Порядок избрания глав муниципальных образований, установленный статьей 4 Закона № 152-З, соблюден, за исключением Вачского муниципального района (глава избран на третьем заседании), Краснооктябрьского муниципального района (глава избран на втором заседании).

 3) Глава местной администрации

Согласно части 3 статьи 5 Закона № 152-З главой местной администрации является лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности.

 На 01.12.2015 всего администраций муниципальных образований 387, из них:

городских округов – 13;

муниципальных районов – 39

городских поселений – 52;

сельских поселений – 283.

 Впервые в Нижегородской области была применена норма о возложении на администрацию муниципального района исполнение полномочий администрации его административного центра.

С 2015 года полномочия местных администраций города Городец и города Балахна осуществляют администрации муниципальных районов Городецкого и Балахнинского муниципальных районов соответственно.

Из 387 муниципальных образований в 311 главы местных администраций назначаются на должности по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности. В остальных 76 муниципальных образований администрацию возглавляет глава поселения (диаграмма 10.)

 В городских округах в 2015 году приступили к своим должностным обязанностям главы администрации города Арзамас, города Бор, города Дзержинск, Навашинский, города Саров, города Шахунья.

В городе Нижний Новгород конкурс затянулся на длительный срок в связи исками прокуратуры города Нижний Новгород и прокуратуры Нижегородской области, поданными в Нижегородский районный суд и Нижегородский областной суд соответственно на предмет соответствия Порядка проведения конкурса и назначения на должность главы администрации города Нижнего Новгорода, утвержденного решением городской Думы города Нижнего Новгорода от 03.11.2010 № 56, законодательству.

Заседания представительных органов по вопросу об избрании глав администраций назначены на 15.12.2015 в городе Кулебаки и на 17.12.2015
в Городецком районе.

Конкурсы на замещение должности глав администраций назначены:

- на 09.12.2015 – в Володарском районе (заседание Земского собрания назначено на 17.12.2015);

- на 18.12.2015 – в городе Нижний Новгород (заседание городской Думы назначено на 23.12.2015);

- на 22.12.2015 – в городе Чкаловске (заседание Совета депутатов назначено на 30.12.2015).

После назначения глав администраций процесс формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области в целом можно считать завершенным.

 

III. Информация о выявленных проблемах, связанных с применением Закона "Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Нижегородской области" 

 1. О несоответствиях Закона № 152-З федеральному законодательству.

 1) В ходе мониторинга Главным управлением Минюста России по Нижегородской области и государственно-правовым управлением аппарата Законодательного Собрания проведены дополнительные правовые экспертизы, обусловленные изменением федерального законодательства.

Так, в период проведения мониторинга был принят Федеральный закон от 03.02.2015 № 8-ФЗ" О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон № 8-ФЗ), которым внесены изменения в пункт 3 части 2 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которым глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования в случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава исполняет полномочия его председателя с правом решающего голоса либо возглавляет местную администрацию. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования, избранного главой данного муниципального образования, прекращаются.

В этой связи часть 1 статьи 4 Закона № 152-З необходимо было согласовать с изменениями федерального законодательства.

Учитывая замечания и предложения, изложенные в экспертных заключениях Главного управления и государственно-правового управления аппарата Законодательного Собрания, Комитетом во II квартале 2015 года разработан проект закона, которым предлагалось внести изменения в Закон № 152-З, предусматривающие, что глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования, избранного главой данного муниципального образования, прекращаются. 

Кроме того, проектом закона предлагалась уточнить порядок формирования представительного органа соответствующего муниципального образования в случае досрочного прекращения полномочий депутата представительного органа поселения, городского округа, муниципального района, избранного главой соответствующего муниципального образования, дополнив статью 3 Закона № 152-З отдельной частью.

Так, предлагалось определить, что "в случае досрочного прекращения полномочий депутата представительного органа поселения, городского округа, избранного главой муниципального образования поселения, городского округа, представительный орган поселения, городского округа назначает дополнительные выборы в порядке и сроки, установленные Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

В случае досрочного прекращения полномочий депутата представительного органа муниципального района, избранного главой муниципального образования муниципального района, представительный орган поселения не позднее чем через три месяца со дня досрочного прекращения полномочий депутата обязан избрать в состав представительного органа муниципального района другого депутата.".

Но в связи с тем, что Федеральный закон 8-ФЗ, в соответствие с которым необходимо было привести нормы Закона № 152-З, не давал однозначного толкования норм, касающихся порядка избрания главы муниципального образования, и требовалось дополнительное обсуждение и разъяснение федерального законодательства, проект закона был отклонен Законодательным Собранием.

Впоследствии Федеральным законом от 29.06.2015 № 187-ФЗ указанное выше ограничение по сложению полномочий депутата, избранного главой муниципального образования вне зависимости от способа его избрания, было исключено (см. пункт 3 раздела III).

Таким образом, Закон № 152-З остается неприведенным в соответствие с федеральным законодательством в части установления нормы об осуществлении полномочий председателя представительного органа с правом решающего голоса.

2) В июне 2015 года Федеральным законом от 29.06.2015 № 187-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" были внесены существенные изменения, касающиеся сроков полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Федеральный законодатель регламентировал еще одно право субъекту Российской Федерации устанавливать вышеуказанные сроки законом субъекта Российской Федерации.

В этой связи возникла необходимость внесения изменений в Закон
№ 152-З, касающихся регламентации сроков полномочий главы муниципального района, поселения, городского округа.

Данные изменения были обозначены в проекте закона области, внесенном в порядке законодательной инициативы депутатом Законодательного Собрания В.В. Осокиным.

Однако данный проект закона не был рассмотрен Законодательным Собранием и в этой части Закон № 152-З остается несоответствующим федеральному законодательству.

 2. О проблемных вопросах, связанных с применением Закона Нижегородской области "Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Нижегородской области".

 1. В связи с принятием Закона № 152-З органы местного самоуправления столкнулись с приведением уставов муниципальных образований с требованиями данного закона в кратчайшие сроки (три месяца со дня принятия закона).

По анализу первой информации (по состоянию на 12.01.2015), представленной Главным управлением, о ходе регистрации муниципальных актов, стало очевидно, что процесс приведения уставов муниципальных образований и исполнение регионального законодательства может затянуться, как минимум, до полугода, учитывая большие объемы работы по разработке и регистрации муниципальных актов, тем самым нарушая требования федерального и регионального законодательства.

В связи с этим Комитетом был разработан проект закона Нижегородской области "О внесении изменений в статьи 3 и 6 Закона Нижегородской области "Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Нижегородской области" в целях своевременного обеспечения приведения уставов муниципальных образований Нижегородской области в соответствие с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ и принятым Законом № 152-З, тем самым решая проблему приведения уставов муниципальных образований.

Актуальность проекта закона заключалась в необходимости ускорения процесса приведения уставов муниципальных образований Нижегородской области с нормами принятого Закона области № 152-З (в течение трех месяцев со дня вступления в силу), в том числе государственной регистрации их изменений Главным управлением Минюста России по Нижегородской области.

Проектом закона предлагалось внести изменения в часть 4 статьи 3 Закона № 152-З, исключающие возможность неоднозначного толкования и правоприменения положений, допускающих последовательное закрепление нормы представительства поселений в уставах поселения и района, а также изменения в статью 6 Закона области № 152-З "Заключительные положения", носящие уточняющий характер в части видов муниципальных образований Нижегородской области, уставы которых необходимо привести в течение трех месяцев со дня вступления в силу Закона области № 152-З, продлив сроки для сельских поселений.

Закон был принят Законодательным Собранием Нижегородской области 29 января 2015 года.

В связи с его принятием процесс приведения уставов значительно ускорился, о чем также подтверждалось во второй информации Главного управления Минюста России по Нижегородской области (по состоянию на 20.02.2015 и 27.04.2015), соблюдая сроки приведения, установленные законодательством.

Таким образом, вышеобозначенная проблема в ходе мониторинга была устранена.

2. В ходе мониторинга Закона № 152-З Комитетом запрашивалась информация от органов местного самоуправления, касающаяся проблемных вопросов, возникающих при реализации ими положений Закона № 152-З.

В адрес Законодательного Собрания поступили вопросы от органов местного самоуправления города Дзержинска, Городецкого, Арзамасского, Ардатовского, Богородского муниципальных районов.

В частности, вопросы требовали разъяснения положений Закона
№ 152-З по порядку организации контрольно-счетного органа муниципального образования, сроков полномочий депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также применения Закона
№ 152-З в связи с принятием Федерального закона № 8-ФЗ.

Например, от главы Арзамасского, Городецкого муниципальных районов поступил вопрос, связанный с проведением туров голосования по двум кандидатам, претендующим на должность главы муниципального образования, получившим наибольшее число голосов.

По их мнению, на практике применение нормы части 8 статьи 4 Закона № 152-З не исключало ситуацию, когда одинаковое число голосов депутатов могут получить три и более кандидатов.

У городской Думы города Дзержинска возник подобный вопрос по порядку избрания главы муниципального образования в части применения части 4 и 9 статьи 4 Закона № 152-З, в случае отсутствия кворума при голосовании за утверждение протокола итогов голосования.

От Земского собрания Городецкого района поступил вопрос об определении в уставе муниципального района момента окончания срока полномочий депутата представительного органа муниципального района, учитывая ротацию депутатов представительного органа поселения, избранных в состав представительного органа муниципального района.

Все проблемные вопросы, поступившие от органов местного самоуправления были разрешены путем соответствующих разъяснений, и не требовали внесения изменений в Закон № 152-З (Приложение 5).

3. В ходе мониторинга была выявлена проблема, касающаяся сроков полномочий глав муниципальных образований, представительных органов и глав администрации муниципальных районов, установленных в уставах муниципальных образований.

Анализ информации о сроках полномочий глав муниципальных образований, представительных органов и глав администрации муниципальных районов, показал, что сведения, содержащиеся в уставах муниципальных районов о вышеуказанных сроках, различны.

Так, в уставах муниципальных районов срок полномочий главы муниципального образования нормативно закреплен:

1) 5 лет Ардатовского, Вадского, Варнавинского, Ветлужского, Володарского, Дальнеконстатиновского, Ковернинского, Кстовского, Лысковского, Тоншаевского муниципальных районов;

2) не установлен (не определен) в уставах Большеболдинского, Большемурашкинского, Бутурлинского, Вачского, Воскресенского, Городецкого, Дивеевского, Краснооктябрьского, Павловского, Пильнинского, Перевозского, Спасского, Уренского, Шарангского, Шатковского муниципальных районов;

3) на срок полномочий представительного органа (в уставе Арзамасского района);

4) на срок полномочий Земского собрания (Тонкинский район);

5) на срок полномочий Земского собрания одного созыва на первом заседании после избрания нового состава депутатов или досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (Гагинский район);

6) на срок, не превышающий срока его полномочий в качестве депутата данного созыва Земского собрания (Балахнинский район);

7) срок не должен превышать срока полномочий представительного органа того поселения, из состава которого он избран депутатом Земского собрания (Богородский район);

8) срок полномочий того представительного органа поселения, он которого он является представителем в Земском собрании (Воротынский район);

9) не может быть менее двух и более пяти лет (Вознесенский, Сосновский, районы);

10) на срок, не превышающий срока его полномочий в качестве депутата данного созыва Земского собрания (Княгининский, Лукояновский, Сергачский районы);

11) срок полномочий должен соответствовать сроку полномочий представительного органа муниципального образования (Краснобаковский район);

12) полномочия главы устанавливаются на срок не менее двух и не более пяти лет (Починковский район);

13) срок полномочий соответствует сроку действия представительного органа (Сеченовский район);

Срок полномочий представительного органа муниципального района установлен:

1) 5 лет в уставах Богородского, Вадского, Гагинского, Дальнеконстантиновского, Сеченовского районов;

2) не установлен (в уставах Ардатовского, Арзамасского, Балахнинского, Большеболдинского, Бутурлинского, Варнавинского, Вачского, Ветлужского, Вознесенского, Володарского, Воротынского, Воскресенского, Городецкого, Дивеевского, Княгининского, Коверенинского, Краснобаковского, Краснооктябрьского, Кстовского, Лукояновского, Лысковского, Павловского, Пильнинского, Перевозского, Починковского, Сергачского, Сосновского, Спасского, Тонкинского, Тоншаевского, Уренского, Шарангского, Шатковского муниципальных районов);

3) Согласно Уставу Большемурашкинского района "срок полномочий Земского собрания устанавливается законодательством Нижегородской области".

Срок полномочий главы администрации муниципального района составляет:

1) 5 лет в Ардатовском, Арзамасском, Балахнинском, Богородском, Большемурашкинском, Бутурлинском, Вадском, Варнавинском, Вачском, Ветлужском, Вознесенском, Володарском, Воротынском, Воскресенском, Гагинском, Городецком, Дальнеконстантиновском, Дивеевском, Княгининском, Коверенинском, Краснооктябрьском, Кстовском, Лукояновском, Лысковском, Павловском, Пильнинском, Перевозском, Починковском, Сергачском, Сеченовском, Сосновском, Спасском, Тонкинском, Тоншаевском, Уренском, Шарангском, Шатковском муниципальных районов;

2) В Большеболдинском районе глава администрации назначается на срок полномочий Земского собрания, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации, но не менее, чем на два года;

3) В Краснобаковском районе глава администрации назначается на срок полномочий Земского собрания, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации района (до начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года.

Вместе с тем статьей 2 Закона № 152-З установлены единые требования в отношении сроков полномочий.

1. Срок полномочий представительного органа муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах, составляет пять лет.

2. Срок полномочий главы муниципального образования устанавливается уставом муниципального образования и должен соответствовать сроку полномочий представительного органа муниципального образования.

3. Согласно части 3 статьи 5 Закона № 152-З срок полномочий главы местной администрации муниципального района составляет пять лет.

Вышеизложенные нормы Закона № 152-З позволяют сделать следующие выводы:

1) В городских и сельских поселениях срок полномочий представительного органа должен составлять 5 лет.

2) Срок полномочий представительного органа муниципального района не установлен Законом № 152-З, поскольку представительный орган, сформированный путем делегирования, не имеет срока полномочий ввиду постоянного обновления состава, обусловленного прекращением полномочий депутата поселения, от которого он делегирован.

В этой связи уставы муниципальных районов, которыми установлены различные сроки представительного органа муниципального района, не соответствуют нормам Закона № 152-З и требуют приведения в соответствие с ним (уставы Богородского, Большемурашкинского, Вадского, Гагинского, Дальнеконстантиновского, Сеченовского муниципальных районов).

3) Поскольку срок полномочий представительного органа муниципального образования избираемого на муниципальных выборах, составляет пять лет, то срок полномочий главы городского округа и поселений также составляет 5 лет.

4) Срок полномочий главы муниципального района не установлен Законом № 152-З, что, в свою очередь, говорит о неполноте правого регулирования данного Закона № 152-З и о чем свидетельствуют вышеизложенные в уставах муниципальных образований формулировки изложения сроков полномочий главы муниципального района (13 вариантов).

Вместе с тем частью 2 статьи 40 Федерального закона установлены общие требования к регулированию сроков полномочий, согласно которым срок полномочий  выборного должностного лица местного самоуправления устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и не может быть менее двух и более пяти лет.

Таким образом, федеральным законом установлены "цифровые значения" регулирования сроков полномочий выборных должностных лиц.

В этой связи уставы муниципальных районов, в которых установлены иные сроки, требуют корректировки в соответствие с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ.

При приведении уставов муниципальных районов в соответствие с законодательством полагаем целесообразным устанавливать конкретный срок главы муниципального района 5 лет.

При определении срока полномочий главы муниципального района не может быть установлена отсылочная норма к сроку представительного органа муниципального района ввиду фактического отсутствия данного срока.

Следует также отметить, что в целях полноты правового регулирования и приведения положений Закона № 152-З в соответствие с федеральным законодательством в части установления сроков полномочий проектом Закона Нижегородской области № 1731-5, внесенным депутатом  Законодательного Собрания В.В. Осокиным, было предложено урегулировать вышеуказанные сроки полномочий выборного должностного лица местного самоуправления.

5) Сроки полномочий глав администраций всех муниципальных районов должны составлять пять лет, в этой связи уставы Большеболдинского и Краснобаковского районов требуют приведения в соответствие с Законом № 152-З.

Отсутствие единообразного подхода в регулировании сроков полномочий главы муниципального образования и главы администрации выявлено и в уставах городских округов городов Выкса, Саров; Семеновский, Сокольский, что требует также внесения изменений в соответствие с частью 2 статьи 2 и частью 3 статьи 5 Закона № 152-З.

 3. О проблемных вопросах, связанных с применением федерального законодательства, регулирующего отдельные вопросы организации местного самоуправления.

 1) В феврале 2015 года Федеральным законом № 8-ФЗ расширено число возможных способов избрания глав муниципальных образований, а также вариантов исполнения ими полномочий главы местной администрации.

В частности, установлен "новый" способ избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Как показывает анализ практики правоприменения, в ряде случаев наличие в структуре органов местного самоуправления одновременно и главы муниципального образования как высшего должностного лица, и главы местной администрации может порождать конфликтные ситуации и коллизии в практике управления муниципальным образованием, сложно разрешимые в рамках уже закрепленных в законодательстве моделей муниципальной власти, что делает расширение вариативности этих моделей актуальным.

Вне зависимости от модели местной власти должность главы муниципального образования является выборной должностью.

В связи с этим, в частности, при избрании главы муниципального образования из числа кандидатов, отобранных конкурсной комиссией, необходимо соблюдение общих для всех способов избрания подходов: кандидатур, представляемых представительному органу должно быть не менее двух; требования, предъявляемые к кандидатам, должны быть, по сути, аналогичны требованиям, существующим в избирательном законодательстве: гражданство Российской Федерации, достижения 18-летнего возраста, дееспособность и пр.; каждый гражданин, соответствующий этим требованиям, может подать свое заявление на участие в конкурсе в конкурсную комиссию; конкурсная комиссия должна основывать свои рекомендации представительному органу по кандидатурам исключительно на основе программ кандидатов, а также их личных качеств: образование, профессиональный опыт, опыт руководящей работы и его результаты; заседания конкурсной комиссии должны быть открытыми, дата, время и место заседания комиссии должны быть опубликованы заблаговременно и т.д.

Одновременно в целях установления единого статуса глав муниципальных образований и избегания коллизии статусов главы муниципального образования и депутата представительного органа этого же муниципального образования, встречающегося и могущего встречаться на практике, федеральный законодатель предусмотрел прекращение полномочий депутатов представительных органов, избираемых главами муниципальных образований (пункт 3 части 2 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ в редакции Федерального закона № 8-ФЗ).

Это положение распространяется только на те правоотношения, которые возникли после вступления Федерального закона № 8-ФЗ в законную силу, т.е. после 7 марта 2015 года. Поэтому главы муниципальных образований, избранные до 7 марта 2015 года, должны были сохранять статус депутата соответствующих представительных органов.

Данный Федеральный закон № 8-ФЗ стал предметом обсуждения рабочей группы по мониторингу Закона № 152-З, поскольку внесенные им изменения в Федеральный закон № 131-ФЗ порождали ряд вопросов при формировании органов местного самоуправления, учитывая редакцию Федерального закона № 136-ФЗ, и принятого в соответствии с ним Закона №152-З.

В ходе мониторинга была выявлена проблема, обусловленная внесенными изменениями в пункт третий части 2 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которым в случае избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из своего состава глава муниципального образования исполняет полномочия его председателя с правом решающего голоса либо возглавляет местную администрацию. Также предусмотрено, что полномочия депутата представительного органа муниципального образования, избранного главой данного муниципального образования, прекращаются.

Учитывая установленный Законом № 152-З порядок избрания глав муниципальных образований (представительным органом из своего состава), и формирования представительного органа (делегированным способом), то при применении норм Федерального закона № 8-ФЗ возникли следующие вопросы:

каким образом должна соблюдаться норма представительства поселений, установленная уставами соответствующих поселений и муниципальных районов, в случае прекращения полномочий депутата представительного органа муниципального района, избранного главой данного муниципального образования;

 обязаны ли в данном случае представительные органы соответствующих поселений избрать в состав представительного органа муниципального района другого депутата, взамен прекратившего полномочия в связи с избранием его главой муниципального района";

обязан ли представительный орган поселения делегировать нового главу поселения, в случае досрочного прекращения полномочий главы поселения, избранного главой муниципального района, в виду того, что представительный орган муниципального района формируется из глав поселений, входящих в состав муниципального района, по должности;

следовало ли в вышеуказанном случае поселению отзывать депутата представительного органа поселения, делегированного ранее в состав представительного органа муниципального района, взамен главы поселения, избранного главой данного муниципального района, либо осуществить ротацию путем замены депутата новым главой поселения с целью сохранения нормы представительства поселения.

Вышеуказанные проблемы была обозначены  и  в запросе о разъяснении законодательства, направленного Законодательным Собранием в Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления.

Также была обозначена проблема, касающаяся применения введенных Федеральным законом № 8-ФЗ норм в отношении избранных глав муниципального образования до вступления в силу Федерального закона
№ 8-ФЗ, и полномочий глав муниципальных образований, имеющих статус сельского поселения, вне зависимости от формы его избрания.

Кроме того, изменения, внесенные Федеральным законом № 8-ФЗ, не давали однозначного ответа на вопрос о необходимости приведения принятых законов субъектов Российской Федерации, определяющих порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления (Закона № 152-З).

Следует отметить, что Комитетом было выявлено внутреннее противоречие между нормами Федерального закона № 131-ФЗ, в связи с исключением Федеральным законом № 8-ФЗ части 9 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ, с чем Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления был согласен, сообщив об этом в письме о разработке соответствующего проекта федерального закона.

Принятым Федеральным законом от 29.06.2015 № 187-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вышеуказанные проблемы были учтены.

2) Применение Федерального закона № 8-ФЗ вызвало "бурную" реакцию и в других субъектах Российской Федерации.

Так, в адрес Законодательного Собрания Нижегородской области было направлено для сведения письмо – обращение Государственного Совета Республики Татарстан, адресованное Председателю Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, о том, что введение пункта 3 части 2 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ в данной редакции представляется неоправданным и недостаточно обоснованным.

Во-первых, установленная Федеральным законом модель избрания главы муниципального образования, при которой он избирается из депутатского состава, продолжает возглавлять депутатский корпус, но утрачивает статус депутата, носит искусственный характер. Структура представительного органа, в которой глава муниципального образования руководит его работой, не являясь при этом депутатом, снижает легитимность главы муниципалитета, ослабляет его позиции и авторитет в депутатском корпусе. Кроме того, сложение полномочий депутатом приведет к утрате его связи с избирателями, нарушит сложившиеся традиции взаимоотношений главы и населения муниципального образования.

Во-вторых, новая редакция пункта 3 части 2 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ, привела к возникновению несогласованности норм Федерального закона и их применения, в случае формирования представительного органа муниципального района путем делегирования. Поскольку нарушается принцип равного представительства, о чем говорилось чуть ранее.

И, в-третьих, реализация указанной нормы потребует проведения многочисленных дополнительных выборов, которые будут автоматически назначаться сразу после проведения основных   выборов муниципальных образований.

Учитывая многочисленные вопросы, возникшие у регионов по применению Федерального закона № 8-ФЗ, Законодательным Собранием Тверской области был разработан и внесен в Государственную Думу Российской Федерации проект федерального закона № 754794-6 "О внесении изменений в статью 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который решал вышеобозначенные проблемы.

Указанный проект федерального закона был также поддержан Законодательным Собранием Нижегородской области.

3) Федеральный закон № 136-ФЗ, определяющий формирование представительного органа муниципального района путем делегирования, не содержит процедуры или правила замещения мандатов депутатов, делегированных в представительный орган муниципального района, что также вызвало ряд вопросов при реализации данного способа формирования.

В этом случае может быть актуальным введенный в законодательство Российской Федерации термин "ротация".

Данный термин применялся и в разъяснениях Государственный Думы Российской Федерации, касающихся прекращения срока полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления.

Законом № 152-З предусмотрена возможность замещения свободных депутатских мандатов в представительном органе муниципального района путем периодической ротации депутатов представительного органа поселения, избранных в состав представительного органа муниципального района. Порядок и сроки ротации депутатов представительного органа поселения, избранных в состав представительного органа муниципального района, определяются уставом поселения (часть 4 статьи 3 Закона № 152-З).

Однако анализируя положения Федерального закона № 131-ФЗ и опыт других субъектов Российской Федерации, можно сделать вывод, что ротация депутата может быть только по двум основаниям: в случае отставки по собственному желанию, прекращения срока полномочий депутата поселения, от которого он делегирован.

Иных оснований, предусматривающих замещения депутатского мандата в случае формирования представительного органа муниципального района путем делегирования, Федеральный закон № 131-ФЗ не содержит.

В этой связи имеется необходимость дополнительных разъяснений данного вопроса федеральным законодателем.

4) В процессе мониторинга была выявлена проблема, касающаяся нормы представительства поселений в муниципальных районах.

Федеральным законом № 136-ФЗ установлен способ формирования представительного органа путем делегирования глав и депутатов соответствующих поселений.

Также установлено, что законом субъекта Российской Федерации может быть установлена норма представительства поселений, входящих в состав муниципального района, в представительном органе данного муниципального района исходя из численности населения поселения.

Так, Законом № 152-З норма представительства поселений, входящих в состав муниципального района, в представительном органе данного муниципального района исходя из численности населения поселения:

1) свыше 10000 человек - увеличивается на одного депутата;

2) свыше 30000 человек - увеличивается на двух депутатов;

3) свыше 50000 человек - увеличивается на трех депутатов.

Норма представительства одного поселения, входящего в состав муниципального района, не может превышать одну треть от установленной численности представительного органа указанного муниципального района.

Безусловно, представительные органы муниципальных районов были сформированы исходя из положений данной статьи Закона.

Однако федеральный законодатель не отвечает на вопрос и не дает соответствующих разъяснений, на какой период необходимо брать численность населения (на 1 января соответствующего года, на момент делегирования депутатов или данные переписи населения). Подобная разница, на наш взгляд, влечет неправомерность применения данной нормы в том или ином муниципальном образовании. Необходимо также учитывать естественную убыль населения.

Например, в Мулинском сельсовете Володарского муниципального района норма представительства установлена "1 глава +2 депутата" при численности населения 10074.

Поэтому норма, установленная Федеральным законом № 136-ФЗ, требует дополнительного разъяснения.

5) Исходя из ранее изложенной информации, в процессе мониторинга проводилась работа также по анализу применения положений Федерального закона № 136-ФЗ и Федерального закона № 8-ФЗ, предусматривающего "новый" способ избрания главы муниципального образования, иными субъектами Российской Федерации.

Следует отметить, что в связи с принятием Федерального закона
№ 8-ФЗ некоторые субъекты Российской Федерации, региональными законами изменили ранее принятый порядок избрания главы муниципального образования, путем отмены ранее установленного способа избрания, либо введением дополнительного способа избрания к существующим (глава избирается по представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса).

Данный способ избрания главы муниципального образования неоднократно был предметом обсуждения рабочей группы по мониторингу Закона № 152-З.

Членами рабочей группы высказывалась возможность изменения положений Закона № 152-З в части порядка избрания главы муниципального образования до формирования органов местного самоуправления после выборов 2015 года, с целью совершенствования организации системы местного самоуправления в Нижегородской области путем перехода на новую модель избрания главы муниципального образования (из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса), тем самым, исключая так называемую "двуглавую" модель управления муниципальным образованием в Нижегородской области.

Кроме того, в Законодательное Собрание поступали обращения от ряда депутатов и органов местного самоуправления об изменении порядка формирования представительных органов муниципальных образований и закреплении Законом № 152-З избрание депутатов представительных органов и глав муниципальных образований на муниципальных выборах.

Данные предложения поступали от депутатов городской Думы города Сергача, Дзержинска, главы местного самоуправления Бутурлинского муниципального района.

Первой попыткой изменить порядок формирования органов местного самоуправления стал проект закона Нижегородской области № 1486-5 (внесен Золинским сельским Советом Володарского муниципального района), предусматривающий право органов местного самоуправления самостоятельно определять порядок избрания главы муниципального образования. Однако, ввиду начала процесса приведения уставов муниципальных образований в соответствие с требованиями Закона № 152-З данный проект отклонен Законодательным Собранием 29 января 2015 года.

12 августа 2015 года депутатом Законодательного Собрания
В.В. Осокиным, являющимся председателем комитета Законодательного Собрания по вопросам государственной власти области и местного самоуправления и заместителем руководителя рабочей группы по мониторингу Закона № 152-З, был внесен в Законодательное Собрание еще один проект закона Нижегородской области, изменяющий способ избрания главы муниципального образования, установленный Законом № 152-З,
на способ, введенный статьей 2 Федерального закона № 8-ФЗ (представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса). Данный способ избрания главы муниципального образования предлагается распространить только  на глав муниципальных районов, городских округов (за исключением закрытого административно-территориального образования), сохранив действующий способ избрания главы муниципального образования (избирается из состава представительного органа и исполняет полномочия председателя представительного органа) в отношении поселений и городского округа - закрытого административно-территориального образования.

Положениями проекта предполагалось, что вышеуказанные изменения будут применяться к правоотношениям, возникающим после проведения выборов 13 сентября 2015 года и, соответственно, по окончании полномочий действующих органов местного самоуправления, данный способ избрания главы муниципального образования должен был применяться после окончания срока полномочий действующего главы муниципального образования.

Такие кардинальные изменения в организации местного самоуправления в Нижегородской области вызваны имеющимися в структуре органов местного самоуправления ряда муниципальных образований Нижегородской области конфликтных ситуаций между исполнительной и представительной властью. Практика показала, что в ряде случаев наличие в структуре органов местного самоуправления одновременно и главы муниципального образования, как высшего должностного лица, и главы местной администрации порождает коллизии в практике управления муниципальным образованием, тем самым негативно отражается на развитии муниципального образования и говорит о неэффективности применения данной модели организации местного самоуправления.

Кроме того, введение данного способа замещения должности главы муниципального образования расширяет возможность участия в выборах главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию, не только депутатов соответствующего представительного органа, но и иных лиц, соответствующих требованиям к кандидатам на данную должность. Участие в конкурсе позволяет привлекать к муниципальному управлению более широкий спектр профессиональных кадров.

В условиях, когда требовалось принятие оперативных решений в короткие сроки, указанный проект был предметом общественного обсуждения.

Проект рассматривался с участием приглашенных представителей общественности, фракций Законодательного Собрания, депутатов Законодательного Собрания, органов местного самоуправления, средств массовой информации.

Широкое обсуждение проекта состоялось и среди общественности в средствах массовой информации, особенно, в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", печатных изданиях, телеканалах.

Кроме того, предмет проекта обсуждался в рамках телевизионно-информационного вещания (22 августа т.г. на телеканале "Волга") в форме интерактивного опроса граждан.

Также комитетом выявлено мнение глав муниципальных образований, одновременно являющихся в соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ органом местного самоуправления, всех 52 муниципальных районов и городских округов Нижегородской области, которых затрагивает данный проект закона.

Перед рассмотрением проекта Комитетом проект прошел общественное обсуждение на "круглом столе" 25 августа т.г. с участием представителей всех фракций Законодательного Собрания, депутатов Законодательного Собрания, Общественной палаты Нижегородской области, научно-консультативного Совета при Законодательном Собрании, политологов, иных институтов гражданского общества, и освещением данного мероприятия в средствах массовой информации.

Учитывая сжатые сроки его рассмотрения, обусловленные грядущими выборами  в органы местного самоуправления 13 сентября 2015 года, проект получил широкое общественное обсуждение.

Рассмотрев на заседании Комитета 19 августа 2015 года проект был рекомендован Комитетом к принятию Законодательным Собранием.

Однако до настоящего времени проект закона находится на рассмотрении Законодательного Собрания.

В ходе рассмотрения указанного законопроекта выявлена неоднозначность трактовки норм федерального законодательства в части приоритета правового регулирования организации местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования (см. раздел V отчета).

 

4. О наличии норм, имеющих неоднозначное понимание со стороны правоприменителей, выявленных в результате мониторинга на основании судебной практики.

 

Новый этап муниципального строительства, ознаменованный принятием Федерального закона № 136-ФЗ, существенно повышающего роль субъектов Российской Федерации в организации местного самоуправления на своих территориях, привел к многочисленным спорам и разногласиям в субъектах Российской Федерации, о чем свидетельствует обращения граждан и депутатов различного уровня в судебные инстанции.

В то же время следует отметить, что с момента принятия Закона Нижегородской области "Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в  Нижегородской области" дела об оспаривании Закона и его положений Нижегородским областным судом не рассматривались.

В августе 2015 года 90 депутатов Государственной Думы обратились в Конституционный Суд Российской Федерации (далее – Конституционный Суд) о проверке конституционности частей 4, 5, 5¹ статьи 35 и частей 2 и 3¹ статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и части 1(1) статьи 3 Закона Иркутской области "Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области" .

По их мнению, оспариваемые нормы предоставляют региональным законодателям чрезмерную свободу действий. Фактически они могут произвольно выбирать один из предложенных вариантов структуры местного самоуправления, не учитывая мнения самих муниципалитетов и их жителей. Кроме того, заявители полагают, что при новом регулировании не исключена ситуация, при которой в представительный орган муниципального района, формирующийся по системе делегирования, будут входить лица, не имеющие мандата от самого населения, а именно – главы поселений, избранные представительными органами поселений по итогам конкурсного отбора. Спорное положение закона Иркутской области, по мнению заявителей, является примером того, что обновленное федеральное законодательство допускает установление субъектом Федерации для конкретного муниципалитета безальтернативной модели организации власти. Тем самым население Иркутска, с их точки зрения, было лишено права самостоятельно определить наиболее предпочтительный способ избрания мэра. Исходя из этого, они просят проверить указанные законоположения на соответствие Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 3), 12, 32 (часть 2), 130 (часть 2), 131 (часть 1) и 133.

Слушание дела о проверке конституционности ряда законоположений о принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации состоялось 13 октября 2015 года.

1 декабря 2015 года Конституционный Суд провозгласил постановление № 30-П по делу о проверке конституционности ряда законоположений о принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Согласно выводам Конституционного Суда требуется уточнение Федерального закона № 131-ФЗ в части организации местного самоуправления, что повлечет внесение соответствующих изменений в Закон № 152-З.

Ранее в Конституционный Суд также поступило несколько жалоб на отмену прямых выборов глав городских администраций, в частности из Омска, Самары и Челябинска.

Предметом жалоб являлось оспаривание положений Федерального закона № 131-ФЗ, в частности:

- статьи 2 Федерального закона № 136-ФЗ, вводящих новую редакцию статей 36 и 37 Федерального закона № 131-ФЗ;

- положения части 7.1 статьи 13, статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ;

- части 1 статьи 3, части 3 статьи 3, части 2 статьи 4, части 3 статьи 34, пункта 1 части 2 статьи 36  Федерального закона № 131-ФЗ.

Кроме того, заявителями оспаривались также положения региональных законов, касающихся порядка избрания глав городских округов (Самарская область), осуществления местного самоуправления в городском округе, статуса и границ городского округа и внутригородских районов в его составе, некоторых вопросов правового регулирования организации местного самоуправления (Челябинская область).

Общая мысль заявителей сводилась к тому, что вышеуказанные региональные законы и изменения федерального законодательства не соответствуют Конституции Российской Федерации, лишают возможности самостоятельно определять организационный механизм осуществления власти в муниципальном образовании, ущемляет избирательные права проживающих на соответствующей территории граждан, а также лишают население права самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

Вместе с тем по всем жалобам Конституционным Судом было отказано в принятии к рассмотрению вышеуказанных жалоб, поскольку они не отвечали требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалобы в Конституционный Суд Российской Федерации признаются допустимой.

 5. Об отсутствии подзаконных нормативных правовых актов и иных правовых актов, направленных на реализацию Закона № 152-З, в отношении которого проведен мониторинг.

 Принятие подзаконных актов, направленных на реализацию, не требовалось.

 IV. Оценка эффективности действия Закона области № 152-З

 На основании информации о реализации Закона области № 152-З, поступившей в ходе мониторинга, эффективность действия Закона области № 152-З удовлетворительная.

В то же время в отношении порядка избрания главы муниципального образования, установленного Законом № 152-З, вопрос эффективности применения данной модели требует дополнительного обсуждения.

 V. Предложения по внесению изменений в федеральное законодательство

 В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 28.08.2014 № 1658-р "Об утверждении плана мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2015 год" запланирован федеральный мониторинг правоприменения по вопросу организации местного самоуправления (в части действия Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации).

В связи с этим по запросу Главного управления Минюста России по Нижегородской области о состоянии правоприменительной практики в сфере организации местного самоуправления и обобщения предложений по изменению законодательства Российской Федерации комитетом были обобщены предложения, поступившие от членов рабочей группы по мониторингу Закона № 152-З.

Что касается предложений по изменению законодательства в части организации местного самоуправления, то наиболее актуальным считаем следующее.

1) Согласно изменениям, внесенным Федеральным законом № 136-ФЗ в течение трех месяцев со дня вступления в силу законов субъектов Российской Федерации, изменяющих порядок избрания глав муниципальных образований, а также порядок формирования или избрания представительных органов муниципальных районов, уставы муниципальных образований приводятся в соответствие с требованиями Федерального закона
№ 131-ФЗ и законов субъектов Российской Федерации.

При этом четко не определено вправе ли органы местного самоуправления руководствоваться нормами закона субъекта РФ до внесения соответствующих изменений в устав муниципального образования. Такая ситуация может сложиться в случае принятия закона субъекта РФ, изменяющего порядок избрания главы муниципального образования, менее чем за три месяца до истечения срока полномочий главы муниципального образования.

В этой связи Федеральным законом № 131-ФЗ необходимо определить, что до приведения устава муниципального образования в соответствие с законом субъекта Российской Федерации, определяющим порядок избрания главы муниципального образования, применяются нормы закона субъекта Российской Федерации.

2) В соответствии с частью 3 статьи 34 Федерального закона
№ 131-ФЗ порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Частью 4 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава муниципального образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

В соответствии с частью 3 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ на публичные слушания должны выноситься проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

Согласно части 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 6 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть  противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации.

Таким образом, отсутствие в части 4 статьи 44 Федерального закона
№ 131-ФЗ положения, предусматривающего необязательность проведения публичных слушаний по проекту внесения изменений в устав муниципального образования, в случае приведения его в соответствие с законом субъекта РФ, задерживают приведение уставов муниципальных образований в соответствие с законодательством субъекта Российской Федерации.

В этой связи считаем целесообразным упростить порядок опубликования проектов муниципальных актов, проведения публичных слушаний, предусмотрев расширение перечня изменений в устав, не требующих обсуждения и опубликования, путем внесения соответствующий изменений в статьи 28 и 44 Федерального закона №131-ФЗ, в случае приведения не только в соответствие с требованиями федерального законодательства, но и закона субъекта Российской Федерации.

 VI. Предложения по внесению изменений в Закон № 152-З

 1.Учитывая изменения федерального законодательства, внесенные федеральными законами № 8-ФЗ и 187-ФЗ, в Закон № 152-З необходимо внести соответствующие изменения в части порядка избрания главы муниципального образования и сроков полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (см. пункт 1 раздела III отчета).

2. С учетом постановления Конституционного Суда о проверке конституционности частей 4, 5, 5¹ статьи 35 и частей 2 и 3¹ статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" вернуться к рассмотрению проекта закона области, внесенного В.В. Осокиным, изменяющего порядок организации местного самоуправления в Нижегородской области, в соответствии с правовой позицией, выраженной указанным постановлением.

3. В период мониторинга в июле 2015 года научно – консультативным советом при Законодательном Собрании Нижегородской области была рассмотрена концепция проекта закона Нижегородской области "Об особенностях организации местного самоуправления в Нижегородской области". Проектом закона предлагалось систематизировать путем инкорпорации часть базовых законов Нижегородской области, обеспечив системность правового регулирования местного самоуправления в Нижегородской области с одной стороны и преемственность законодательства Нижегородской области о местном самоуправлении с другой стороны. В частности, законопроектом предлагалось отменить нормы 11 из 25 базовых законов Нижегородской области, которые регулируют отдельные вопросы организации местного самоуправления в области.

Исходя из содержания пояснительной записки, принятие данного законопроекта позволит преодолеть несистемное регулирование местного самоуправления в законодательстве Нижегородской области, устранить ошибки, пробелы, коллизии и иные дефекты в законах Нижегородской области о местном самоуправлении, внесет определенность в организацию муниципальной власти в области, будет способствовать повышению качества законодательства Нижегородской области.

В этой связи данную концепцию целесообразно рассмотреть отдельно вне рамках мониторинга Закона № 152-З.

 VII. Предложения по устранению выявленных коррупционных факторов

В ходе мониторинга коррупциогенных факторов в Законе № 152-З не выявлено.

 VIII. Рекомендации по итогам проведенного мониторинга Закона области № 152-З

 По итогам проведенного мониторинга Закона области № 152-З предлагаются следующие обобщенные рекомендации:

  1. Комитету по вопросам государственной власти области и местного самоуправления:

1)                определить сроки рассмотрения проекта закона Нижегородской области №1731-5 "О внесении изменений в Закон Нижегородской области "Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в муниципальном образовании город Нижний Новгород" и Закон Нижегородской области "Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Нижегородской области" с учетом постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2015 года
№ 30-П по рассмотрению дела о проверке конституционности ряда положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

2)                направить запрос в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации о разъяснении порядка применения "ротации" депутатов представительных органов муниципальных районов, сформированных в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

3)                направить предложения по совершенствованию федерального законодательства о местном самоуправлении в Главное управление Минюста России по Нижегородской области для включения в сводный доклад по результатам федерального мониторинга правоприменения по вопросу организации местного самоуправления;

4)                совместно с научно-консультативным советом при Законодательном Собрании области рассмотреть вопрос о целесообразности:

а) подготовки аналитической информации об организации местного самоуправления в Нижегородской области в связи с новым этапом муниципального строительства в Нижегородской области;

б) систематизации законов Нижегородской области о местном самоуправлении.

  1. Рекомендовать органам местного самоуправления муниципальных районов Нижегородской области привести уставы муниципальных образований Нижегородской области в соответствие с требованиями Закона Нижегородской области от 5 ноября 2014 года № 152-З
    "Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Нижегородской области" в части сроков полномочий глав муниципальных образований, представительных органов и глав администрации муниципальных районов.

 



[1] Информация СРГ об итогах муниципальной реформы 2014 года по состоянию на 1 марта 2015 года. Союз российских городов (СРГ) — общероссийская организация, созданная в 1991 г. на основании Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР № 1052-1 от 22.04.1991 г. и Распоряжения Совета Министров РСФСР № 488-р от 20.05.1991 г. для представления на федеральном уровне интересов городских муниципальных образований. 

[2] Данные представлены по состоянию на январь 2015 года

[3] В Московской и Ленинградской областях нет центров субъектов Федерации

[4] 1 устав муниципального образования г.о. Первомайск не требовал приведения в соответствие с законодательством

[5] Информация в отношении 39 муниципальных районов в связи с преобразованием Навашинского, Чкаловского, Кулебакского муниципальных районов в городские округа в мае 2015 года, по состоянию на 20 октября 2015 года.

[6] В связи с преобразованием в мае 2015 года Навашинского, Чкаловского, Кулебакского муниципальных районов в городские округа, количество муниципальных образований Нижегородской области сократилось с 410 до 389 муниципальных образований



© 2022 Законодательное Собрание Нижегородской области